Igual que los ciudadanos, la Administración Pública también está sometida a una normativa y debe cumplir unos plazos legales en sus actuaciones. Y, en este sentido, la Inspección de Trabajo no es una excepción. Y en este sentido resulta relevante comentar la Sentencia nº 375/2021, de 11 de febrero, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, en que apreció la caducidad del expediente sancionador al haberse superado los plazos legalmente previstos, dejando sin efecto la resolución sancionadora.

Antecedentes legales 

En todo expediente administrativo sancionador, la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social (ITSS) debe respetar la duración máxima legal para la tramitación del expediente. De modo que no puede superarse el plazo máximo legal entre el inicio de las actuaciones inspectoras y el acta de inspección, así como, tampoco la duración máxima prevista en las interrupciones que pueda sufrir el expediente sancionador. 

Dichos plazos se encuentran regulados en los apartados 1 y 4 del artículo 17 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero por el que se regula el reglamento de organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. El apartado 1 del citado artículo prevé que “las actuaciones comprobatorias de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a un mismo sujeto no podrán dilatarse por un tiempo superior a nueve meses continuados, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo.”  Si bien existen excepciones que pueden justificar una duración superior, el plazo de nueve meses sería el criterio general a seguir para la duración del expediente sancionador. 

Y, asimismo, el apartado 4 del mismo artículo establece que “las actuaciones comprobatorias seguidas a un mismo sujeto, una vez iniciadas, no podrán interrumpirse por tiempo superior a cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes.

Análisis de la Sentencia nº 375/2021, de 11 de febrero, del TSJ de Andalucía

El supuesto de hecho es un expediente sancionador iniciado por una presunta actuación fraudulenta con el fin de obtener prestaciones indebidas o superiores a las que correspondían, en base al artículo 26.1 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS). Y, como consecuencia de ello, se procedió a la extinción de la prestación o subsidio por desempleo desde el 21/12/2014 y se le impuso el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas. 

En concreto, la persona había sido sancionada debido a la que la empresa en las que había estado de alta, desde el año 2012 no había tenido actividad alguna ni había documentación contable de la misma. Esta empresa cursó su baja en la Seguridad Social en 2014. Desde el 2012 no existió centro de trabajo ni estructura económica y financiera que sustentara la realización de actividad alguna. 

Pues bien, agotada la vía previa, el actor presentó demanda que para que se reconociera dicha prestación, en base a dos motivos:

  1. Caducidad de las actuaciones inspectoras
  2. Presunción de inocencia y no aplicabilidad de la presunción de veracidad por basarse en hechos no constatados por el inspector actuante.

La Sentencia del Juzgado de lo Social desestimó la demanda, por lo que presentó el Recurso de Suplicación que dio pie a la Sentencia comentada.

El primero de los motivos alegados fue que entre el inicio de las actuaciones inspectoras en julio de 2014 y el acta de la Inspección de 7 de julio de 2016 habían transcurrido más de nueve meses, y que las actuaciones comprobatorias estuvieron suspendidas durante más de cinco meses. 

La sentencia de instancia argumenta que el plazo de nueve meses queda exceptuado si las actuaciones inspectoras son de complejidad y/o existe una clara actitud obstruccionista. En el presente caso ambos supuestos se cumplían. Sin embargo, no se amplió el plazo de comprobación por parte de la Inspección, que se debía haber acordado en resolución contradictoria expresa. 

A mayor abundamiento, tampoco se cumplía lo dispuesto por el 17.4 del RD 138/2000, según el cual no pueden interrumpirse las actuaciones por tiempo superior a cinco meses, sin que dicha interrupción haya sido causada por actuación alguna del sujeto a inspección. Por tanto, la superación del plazo de cinco meses conllevó que el Tribunal debiera apreciar que se había producido la caducidad del expediente sancionador y, en consecuencia, declarar la nulidad del acta de infracción. En sentencias como la de la Sala de lo Social del TSJ de Madrid de 23 de febrero de 2018, y de Galicia de 21 de junio de 2018 se afirma que “la perención o caducidad del expediente sancionador se puede producir pues no solo por una duración de las actuaciones comprobatorias  superior al plazo legal de 9 meses, o de su prorroga, sino también por la interrupción de esas actuaciones por tiempo superior a cinco meses. Supuesto éste, además, que la norma establece sin previsión de prórroga alguna.”  

Por todo ello, el TSJ de Andalucía falló a favor del trabajador y estimó el primer motivo del recurso, sin necesidad de entrar al análisis del segundo y revocó la sentencia del Juzgado y declaró la nulidad del acta de infracción, por caducidad de las actuaciones previas de comprobación.

Conclusión

Esta sentencia constituye un claro ejemplo de que toda administración, igual que los ciudadanos, está sometida a una normativa, debiendo cumplir unos requisitos formales en la tramitación de los expedientes. Y que las consecuencias de incumplir dichos requisitos tienen consecuencias efectivas la validez de dichos expedientes. Y en este caso concreto, los requisitos del procedimiento administrativo, como es el cumplimiento de los plazos legales, deben respetarse en toda actuación inspectora, bajo riesgo de nulidad. 

Así pues, ante una acta de infracción o cualquier resolución sancionadora, es importante a la hora de impugnarla, fijarse tanto en la forma como en el fondo, ya que como se ha visto en este caso, sin respeto a los requisitos de forma el fondo puede acabar siendo un aspecto irrelevante. 

En el supuesto de hecho analizado, seguramente, si se hubieran cumplido las formalidades del acta de infracción, la sanción hubiera prosperado. Pues, existían, a priori, elementos suficientes para que el juzgador apreciara que el alta en esa empresa era fraudulenta, precisamente por cuanto carecía de actividad alguna, sin centro de trabajo y sin estructura económica ni financiera que sustentará una producción real. Por tanto, en este caso, la ITSS tenía un fondo sólido para sancionar al trabajador que habría disfrutado de prestaciones indebidas pero, por errores formales en la elaboración del expediente, el TSJ de Andalucía determinó la nulidad de las actuaciones y revocó la sanción propuesta.